החל משנת 2011, במסגרת מדיניות הממשלה הבריטית, הועברו אפשרויות רבות של קבלת סמכויות לידי התושבים. תהליך זה השפיע גם על תחום התכנון ויצר מערך כוחות חדש. לא עוד תכנון מלמעלה, הנקבע על ידי הרשות ונכפה על התושבים, אלא תכנון הצומח מלמטה על ידי התארגנויות תושבים מקומיות ומבוצע הלכה למעשה על ידי הרשויות המקומיות.
“הממשלה מאמינה שזה הזמן לשינוי משמעותי במערך הכוחות בין הקבינט והתושבים. אנו נקדם דמוקרטיה ושיתופיות, ובכך נסיים את עידן התכנון מלמעלה למטה על ידי הממשלה באמצעות העברת סמכויות לרשויות המקומיות, לתושבים, לשכונות ולאינדיבידואלים”. כך נכתב בהחלטה שהועברה על ידי הקבינט הבריטי בשנת 2010 והובילה לחקיקתו של “חוק הלוקליזם” (Localism Act), כשנה לאחר מכן. חוק פרלמנטרי זה מעודד חופש וגמישות לרשויות המקומיות, נותן תוספת זכויות לקהילות מקומיות, מחייב שהחלטות בנושא דיור יבוצעו באופן מקומי ומקדם רפורמה חדשה שהופכת את התכנון ליותר דמוקרטי.
הדמוקרטיזציה של מערכת התכנון התאפשרה על ידי סעיף באותו חוק, בשם “תכנון שכונתי” (Planning Neighbourhood). סעיף זה מאפשר לתושבים להחליט באיזו בנייה חדשה הם מעוניינים (מגורים, חנויות או משרדים), כיצד תיראה אותה בנייה מבחינה עיצובית ומרקמית, וכן אילו תשתיות עירוניות ברצונם לשמר או להוסיף. התכנון דמוקרטי מאפשר לעבוד יחד עם התושבים ולא רק עבורם. כלומר, הדגש הוא על מתן ידע, כוח, יכולת וסמכויות עבור התושבים המקומיים כך שיוכלו להשפיע ואף להניע את תהליכי התכנון וההתחדשות של שכונתם.
יש לציין שחוק זה מעלה תהיות רבות, כגון מי אלו אותם תושבים אשר יש באפשרותם לקחת חלק בתהליך מסוג זה והאם יש להם את המיומנויות והיכולות הנדרשות לתכנון בקנה מידה שכזה? זהו היחס שבין “ידע מקומי” לבין “ידע מקצועי”. כמו כן, מהו אינטרס הממשל לאפשר שינוי תכנוני משמעותי כסוג זה, ומי הם המרוויחים והמפסידים ממהלך זה?
תכנון דמוקרטי כזרז להתחדשות עירונית בבריטניה
בשנת 2011, בריטניה עמדה בפני משבר עקב מחסור בדיור. חברי הקבינט הנבחר, שבראשם עמד ראש ממשלת בריטניה לשעבר דיוויד קמרון, הבינו כי עליהם לנקוט בצעדים דרמטיים על מנת לשנות את המצב הפוליטי והחברתי. כמה שנים קודם לכן, התחילה בעולם מגמה חדשה של קידום וחיזוק ערכי ה”מקומיות” על פני ה”גלובליות”. הקבינט ראה במגמה זו פוטנציאל לפתרון אפשרי למשבר הדיור והממשלה החליטה לשנות גישה בהתאם. במקום תכנון כוללני, היורד מהממשל אל הרשויות המקומיות, הרשויות והתושבים הפכו לאחראים על פיתוח שכונתם.
תפישה תכנונית זו מעניקה כוח וסמכויות רבות לרשויות המקומיות ולתושבים, מחד. ומאידך, מטילה עליהם לקחת אחריות ולהיות אקטיביים ביחס לגורלם. באמצעות הענקת אפשרויות תכנון לתושבים, קיוותה הממשלה להשיג תוצאה לפיה תושבים יחדלו מהגשת התנגדויות כתגובה להצעות תכנון קיימות, ויתחילו הלכה למעשה להציע בעצמם תוכניות לקידום, פיתוח והתחדשות בשכונתם. אבל יש תנאי בסיסי נוסף; התוכנית חייבת לכלול התפתחות של השכונה. כלומר, אין לתושבים אפשרות להגיש תוכנית שבה הם מציעים “להקפיא” את מצבה התכנוני של השכונה, ללא הוספת מגורים ותשתיות חדשות.
בישראל, אגב, קיים תהליך שנראה לכאורה דומה. כחלק מתהליך התכנון בארץ, מתקיים לעיתים מפגש “שיתוף ציבור”, שבו מזמנים המתכננים את התושבים ובעלי העניין לקחת חלק בתהליך התכנון ולהביע את דעתם. אז מהו למעשה ההבדל בין “שיתוף הציבור” בישראל ובין “תכנון שכונתי” בבריטניה? בישראל, המתכננים שומעים את הדעות והתגובות וחוזרים אל שולחן העבודה כדי לשקלל אותן לכדי תוכנית מעודכנת ומוגמרת. יש התחשבות בדעתם של התושבים, אך בפועל התוצר התכנוני הסופי נתון להחלטתם הבלעדית של המתכננים. בבריטניה, לעומת זאת, כלל תהליך התכנון נמצא לחלוטין בשליטת התושבים. הם אלו הנדרשים ליזום את המפגשים לכתיבת התוכנית ואף לייצר את התוכנית בעצמם. כלומר, השליטה על תהליך התכנון וגם התוצר הסופי נמצאת בידי התושבים. לכן, התהליך הבריטי של “תכנון שכונתי” שואף להיות דמוקרטי ומהפכני הרבה יותר.
משאל העם שכונתי – דמוקרטיה בשיא תפארתה!
ב”תכנון השכונתי” התושבים נדרשים לכתוב חמישה שלבים מרכזיים.
1. השלב הראשון כולל את התכנסות התושבים, והקמתו ובחירתו של “פורום תושבים”, שייצג את השכונה מול השלטון המקומי. הפורום צריך למנות לפחות 21 חברים המתגוררים בשכונה, בשאיפה לייצג את מגוון הדעות השונות, ועליו לקבל אישור על ידי המועצה המקומית.
2. השלב השני הוא כתיבת התוכנית, במהלכה התושבים מתחילים להציע רעיונות ומחשבות עבור שכונתם, וזאת תוך כדי שהם לומדים את כלל התוכניות הקיימות והתקפות כרגע על השכונה. התוכנית המוצעת אינה יכולה להיות מנותקת מן המציאות, עליה להיות מדויקת, מפורטת ומבוססת על הבנה והכרת כלל התוכניות העירוניות שחלות על השכונה ומגובה בנימוקים מקצועיים. על התוכנית לכלול מסמכי מדיניות, המתארים את האג’נדה שאותה הם רוצים לקיים בשכונתם. לדוגמה, אילו איזורים יש לשמר ובאיזה אופן כדאי לפתח את השכונה, בצירוף מפות ושרטוטים.
3. בשלב השלישי, על התושבים להגיש את התוכנית לאישור מול הרשות המקומית.
4. בשלב הרביעי, נשלחת התוכנית לאישור של בוחן חיצוני, שאינו קשור לתושבים או לרשות. הבוחן נדרש לאשר את התוכנית וגם את תהליך הכנתה. הבוחן מוודא, בין היתר, כי אכן התוכנית נכתבה באופן דמוקרטי ושיתופי על ידי כלל תושבי השכונה ולא על ידי מיעוט אשר השתלט על כתיבתה.
5. השלב הסופי הוא משאל העם השכונתי. דמוקרטיה בשיא תפארתה! על מנת לאשר את התוכנית באופן סופי, נשלחות הזמנות להצבעה על אישור התוכנית לכלל התושבים המתגוררים בגבולות השכונה (ולא רק אלו שהיו מעורבים בתהליך). התושבים מוזמנים להגיע לקלפי ולהצביע בעד או נגד, והאישור כרוך בהצבעה של רוב של מעל 50 אחוזים לטובת התוכנית.
מספר ההתנגדויות להיתרי בנייה חדשים ירד
עד כה, אושרו ברחבי בריטניה כ-350 תוכניות של “תכנון שכונתי” וכ-2,500 שכונות נוספות החלו את התהליך. מאז יישום החוק, תושבים רבים יותר לוקחים חלק פעיל בתכנון שכונתם, וכתוצאה מכך, מספר ההתנגדויות להיתרי בנייה חדשים ירד מכיוון שפרויקטים חדשים מתוכננים מלכתחילה בהתאם להסכמת התושבים. בעקבות כך, מזוהה מגמה של עידוד וקידום תהליכי בנייה והתחדשות עירונית בשכונות והיצע הדירות בשוק הנדל”ן בבריטניה גדל.
יחד עם זאת, חשוב לציין כי מדובר בתהליך ארוך, המצריך נכונות ומיומנויות מצד התושבים שלוקחים חלק בתהליך. נקודה זו מהווה מכשול עבור שכונות רבות. בעקבות זאת, נוצר פער רב בין מספר התוכניות שאושרו עד כה לעומת מספר השכונות שנמצאות בעיצומו של התהליך. ניתן אף לראות כי רוב השכונות שסיימו בהצלחה את התהליך הן שכונות הומוגניות בחתך סוציו-אקונומי גבוה יחסית.
“תכנון שכונתי” מהווה דוגמה לכך שבעקבות שינוי תפישתי של מדיניות ממשלתית ניתן להשפיע ולעודד מעורבות תושבים גדולה ומשמעותית יותר, תוך כדי קידום תהליכי פיתוח והתחדשות עירונית. בתהליכי תכנון הצומחים מלמטה למעלה, יוזמה ומעורבות של התושבים נתקלות בקשיים בין היתר משום שאין להם תוקף סטטוטורי ומשפטי. ממשלת בריטניה השכילה להבין זאת ועל ידי חקיקת החוק, מקודמים ערכים של דמוקרטיה תכנונית, המקדמת ומעודדת את מעורבות התושבים ושמה את דעתם כגורם מכריע בתהליך התכנון, ובאמצעות זאת יצרה תנופת בנייה.
